细节之处彰显法治---林飞君

        中共十八届四中全会后，各地各部门都出台落实依法治国的具体措施，到司法机关办事，听到最多的也是司法改革的话题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出立案登记制，宁波市中级人民法院于2015年4月1日宣布，在全市法院全面推行《宁波市两级法院立案登记暂行规定》，这是浙江省首个落实立案登记制的法院。对专业从事法律工作的人而言，法治进程就在身边，能感受到逐步的落实、推进。但从普通民众而言，必须从他们日常接触到的各方各面细节入手落实法治，更能让他们体验到法治进程，彰显社会主义法治。
        细节一、行政执法，调查或进行检查时执法人员不得少于二人。
        法律、规章规定：《行政处罚法》第37条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人...。
        公安部《公安机关处理行政案件程序规定》第40条规定，在调查取证时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第7条规定，交通警察...在公路上执勤执法不得少于二人。
        现实状况：以百姓日常接触较多的交警处理违法停车为例。交警在对违法停车进行拍照、贴“违法停车告知单”时往往只有一名执法人员，或是一名执法人员携同一名协勤人员。但协勤人员不具有执法资格，不是法定的“执法人员”。对此的解释是：一、对违法停车拍照和贴“违法停车告知单”，不是在行使行政执法权，所以不必遵守“执法人员不得少于两人”的规定。二、《公安机关处理行政案件程序规定》第36条和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第42条规定，适用简易程序处罚的，可以由警察一人作出。上述解释的错误在于：一、对违法停车进行拍照取证、发送“违法停车告知单”是行政执法的组成部分，是“在调查或者进行检查”，所以执法人员依法不得少于两人。二、 《行政处罚法》第33条规定了适用简易程序的条件，第36条又明确规定，除本法第33条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。即简易程序仅适用于当场处罚，如违法停车的驾驶人员不在场，则不能适用简易程序。
        法律后果：一人执法不符合法律规定，即其执法的手段或方式不合法，以此取得的证据无论是否客观、真实，其合法性已存有瑕疵，非法或有瑕疵的证据无证明力，不能作为定案依据，也不能成为处罚依据。将本该用一般程序的案件适用简易程序，是程序违法，也剥夺了行政处罚相对人的合法权利，应当予以纠正。
        细节二、高速公路出口不得安装破胎器。
        宁波高速公路保国寺出口处有警示牌提示，大概意思是：禁止逃费冲卡，前面装有破胎器，后果自负。从法律角度来看，以安装破胎器来制止逃费冲卡是违法的。从以下角度作分析：
        首先，高速公路经营单位的性质。根据国务院《收费公路管理条例》第11条和第7条规定，经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理；收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。由此可以判断，高速公路经营管理单位是负责高速公路路政、通行等管理的企业，并非有执法权的行政机关或司法机关。
        其次，高速公路经营单位与通行者之间的法律关系。高速公路经营管理单位与通行者之间形成民事合同关系。《收费公路管理条例》规定，收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务...车辆通行费的收费标准，应当根据公路的技术等级、投资总额...以及交通量等因素计算确定。所以，高速公路经营单位作为企业在其经营范围内提供服务，按照规定收取通行费，与通行者之间形成平等的民事法律关系，一方提供服务，一方支付费用，不存在管理与被管理的关系。
        再次，逃费冲卡的通行者应承担的法律后果及高速公路经营单位可采取的措施。基于双方之间是民事合同关系，通行者拒绝付费擅自冲卡，其行为构成违约，高速公路经营单位有权通过法律途径要求通行者支付费用、承担赔偿责任或承担违约金等。这是以合法方式通过司法途径救济自己民事权利的“公力救济”，又称为民事权利的国家保护，即在权利受到侵犯时，由国家机关通过法定程序给予保护。但如果以破胎器制止逃费冲卡的通行者，则趋向于另一种救济方式－－“私力救济”。“私力救济”在法理上定义为：民事权利遭受侵害，民事权利主体自己采取必要的措施保护其权利。民事权利的救济方式以“公力救济”为主，“私力救济”仅是一种补救措施，其作用是补充了两者之间的时间差，以更好的保护私人之权利，防止侵害的扩大。所以对“私力救济”的认定有严格的限制，《民法通则》中仅规定了正当防卫和紧急避险两种情形，构成“私力救济”必须是为了保护自己的权益，且情势紧迫来不及请求公力救济而采取的适当手段，并于事后及时请求有关国家机关处理。以破胎器来制止逃费冲卡行为，虽然是为了保护自己的权益，但并非情势紧迫，高速公路经营单位完全可以后续用诉讼的方式主张通行费及其他损失等；另外，也不是“适当手段”，因为破胎器对冲卡车辆轮胎造成损坏会导致车辆安全方面的风险。所以，该行为不属于“私力救济”，反而可能构成对通行者权益的侵害，属于侵权行为。
        高速公路经营单位可以依法采取措施。《收费公路管理条例》及《浙江省收费公路管理办法》规定， 收费公路经营管理者对依法应当交纳而拒交、逃交、少交车辆通行费的车辆，有权拒绝其通行，并要求其补交应交纳的车辆通行费；人员和车辆不得故意滞留收费车道，妨碍车辆正常通行。对滞留收费车道堵塞交通，经劝导无效的，收费公路经营管理者应当及时报告公安机关依法处理；必要时，可以采取措施将车辆移离收费车道。
        细节三、规范警戒器材的使用。
        随着社会的发展，各项社会活动也纷繁复杂，原先仅警察、路政等单位需要的警戒器材逐步进入物业公司、沿街经营户等普通单位、个人家中。在警戒器材实际使用中，普通民众无法从外形判断该警械器材是警察为公务所需设置，还是其他单位或个人为自己经营、生活便利而放置，容易被误导。笔者本人也曾遭遇误导。误导一、某空闲场地被安全警示带围住，以为是警察办案所需，不敢靠近，后才知道是旁边的洗车店为经营所需而自行占用该场地。误导二、小区外路边曾出现蓝底白字的可移动标牌－－“P停车终点”，言下之意往前是可以停车的，但第二天却被贴罚单，移动标示也不见了。
        警用警戒器材和民用警戒器材对民众的行为起到不同的规范和指引作用。对于警用的设置，民众必须遵守，否则可能影响自身安全或妨碍公务；但对于民用的设置，民众只需尊重他人的警戒提示即可，无强制性约束力。如把警用警戒器械标示“警用”字样或警察有关的标志，民用警戒器械标示“民用”字样，则可以帮助民众识别并作出合理判断，不至于被误导。在网络上搜索“安全警示带”、“ 道路安全警示桩”等警戒器材，可谓琳琅满目，但都未区分“警用”、“民用”。所以，如要有效区分两者，有必要从生产厂家源头入手，规范使用。
        细节四、停车泊位不得被用于非交通活动
        城市中部分道路停车泊位设置在沿街经营户的正门前，为了出入便利和增强店内商品对行人视觉冲击的广告效应，部分沿街经营户在停车泊位上放置椅子等杂物以阻止车辆停放。在停车泊位本来就捉襟见肘的城市中，再人为的消耗停车泊位，让停车真是雪上加霜。虽然只要将杂物移除即可停车，但大部分车主顾忌车辆可能会被损坏而不敢停放。在停车泊位上放置杂物的行为违反了《宁波市道路停车泊位设置和使用管理办法》规定的任何单位和个人不得...设置障碍影响车辆停泊；禁止非法占用停车泊位从事非交通活动。但对于这样的行为鲜有被处罚。其实《宁波市道路停车泊位设置和使用管理办法》对此类行为的处罚已经有规定－－设置障碍影响车辆驶入停车泊位的，由公安机关交通管理部门予以警告，并可处100元以上1000元以下罚款。 
        细节五、机动车检验不得与处理交通违法捆绑
        现实状况：办理机动车检验通常的流程是：1、提供交通事故强制责任保险凭证等材料；2、处理完交通违法、交通事故；3、通过机动车检验；4、申请领取检验标志。通常的流程未必合法。全国各地发生多起有关机动车检验的民告官行政诉讼案件，主要原因是行政机关要求机动车所有人完成上述第2步流程后才能领取检验标志，但机动车所有人认为第2步流程与机动车检验无关，行政机关不能以此来限制机动车所有人申请领取检验标志。
        法律依据：行政机关要求机动车所有人完成第2步流程的法律依据是公安部《机动车登记规定》，其中第49条的规定，机动车所有人可以在机动车检验有效期满前三个月内向登记地车辆管理所申请检验合格标志；申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。机动车所有人拒绝第2步流程的法律依据是《道路交通安全法》第13条的规定，对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。
        司法实践：公安部的《机动车登记规定》与《道路交通安全法》发生冲突，以何为准？《道路交通安全法》是全国人民代表大会常务委员会制定通过的法律，《机动车登记规定》是公安部的部门规章。根据《立法法》第80条规定，公安部可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章，规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
        湖北省曾就机动车道路交通安全违法行为未处理完毕而要求申请领取检验标志的案件发生争议，当时存在两种意见：一种认为，《机动车登记规定》在没有法律、法规依据的情况下，将交通违法行为的处理设定为核发检验合格标志的前提条件，与道路交通安全法的规定相冲突，也违反了行政许可法中“规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”的规定。另一种认为，《机动车登记规定》是对道路交通安全法的补充，是为解决道路交通安全管理中现实问题的必要措施。机动车涉及道路交通违法行为未予处理，说明其违法状态没有消除，公安交通管理部门要求其到有关部门接受处理后再予办理车辆检验合格标志，并不违反法律的禁止性规定。为此，湖北省高院向最高人民法院请示，最高人民法院在《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（2008年11月17日，（2007）行他字第20号）认为，《道路交通安全法》第十三条对机动车进行安全技术检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定...法律的规定是清楚的，应当依照法律的规定执行。    
        现实困境的解决：如果取消机动车检验与处理交通违法的捆绑，则可能会出现很多机动车所有人对大量交通违法行为不处理不交罚款的现象，则行政机关可依法申请法院强制执行。在依法治国的理念倡导下，社会诚信体系已经日趋完善，如果机动车所有人经法院强制执行仍拒不履行这些数额相对较小的罚款，则其面临进入诚信黑名单的风险，机动车所有人一般不会无视这样的风险。现实中，对拒缴物业费的业主，物业公司一般能通过司法途径收取到物业费，所以，行政机关也无需顾虑收不到罚款，只是这程序的成本相对比较高，这可能就是法治的代价。
        法治的细节如同生活中的细节，难以一一罗列，两者互有你我。法治不是写在纸上的空中楼阁，法治必须落实在民众生活的点滴中，与民众生活无缝对接。民众推动法治是一条被动的途径，政府推行法治是主动进步，是难得的勇气。期待更多的法治细节得到落实。