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法学研究
论宅基地使用权和农村房屋的权属确认
发布日期：
2015-08-28 09:50:30 点击次数：
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【摘要】农村宅基地使用权和房屋的权属确认，关系到农村村民的切身利益，也关系到我国社会的和谐，经济发展。城乡一体化的进程中，宅基地使用权和房屋的权利价值在市场交易中的财产性日益凸显。其在权属确认时应充分考虑两者权利价值的可分性。同时，我们要充分考虑到宅基地使用权和房屋的他物权的市场价值空间更大。就房屋而言，不仅要充分考虑其所有权，还应参照城镇房屋的经验，引进建筑物区分所有权，从而全面构建我国农村房地的物权制度。
关键词：宅基地使用权 农村房屋 权利价值分离、他物权、建筑物区分所有权
一、问题的提出
2015年2月1日，中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》正式发布,文件明确提出要深化农村土地改革，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。改革农村土地宅基地制度，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。然而，在具体推进中或多或少因为法律、政策的现实困扰而面临重重困难，问题复杂。
（一）阻碍产权登记的问题复杂
1、农村一户多宅、超标准占地等问题比较严重。究其原因，主要是由于宅基地分配制度是基于集体成员身份实行的福利性分配，无偿取得，无成本留置。随着新农村建设和城镇化发展的推进，经济利益的驱动导致这方面的问题越发明显;2、违法占地、违法违章建筑查处难。农村土地拆迁安置使得村民暴富导致这方面的问题更是日益突出;3、农村人口流转加大，退出机制缺失，部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的人员在城乡双重占用土地资源，不少住宅空置；4、宅基地指标严重不足，很多符合条件的农民依法应当享有宅基地权益得不到保障；5、宅基地确权登记和日常监督等基础工作薄弱，权属不明，纠纷不断。
（二）农村房屋隐性流转问题突出
1、农村房屋隐形流转严重。比较常见的有农房出租、买卖、征收、作价入股、有偿收回、继承等；2、农村房屋登记制度缺失，不利于明确权属，定纷止争，不利于流转透明，侵害了集体和农民的合法权益，；3、农村房屋流转无法可依，只能通过地下交易完成，随意定价，房地一体原则的随意适用，导致农村房屋的市场价值无法正常体现，交易不稳定；4、需求旺盛，但政府违法和疏于管理，导致农民占便宜、侥幸心理得到放大，特别是在拆迁过程中，维稳政策的施行，使得不应当享有的利益得到支持,助长了农民占地、违建的心理。
（三）产权证发放滞后
自1995年1月1日实施《中华人民共和国城市房地产管理法》以来，国家建设部先后颁布了《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房地产转让管理办法》、《城市房屋租赁管理办法》、《城市房地产抵押管理办法》等规定，为加强城市房地产管理提供了可靠的依据。然而，到目前为止仅建设部在2008年颁布了《房屋登记办法》，专门规定了集体土地上房屋的登记。但是该规定效力层次低，内容简单。我国自1986年开始实行土地和房屋分由土地管理部门和房产管理部门分别管理。房屋和土地本来就是不可分割的一个整体,两个部门在具体工作协调上矛盾也比较多。因此，虽然从20世纪90年代初开始，例如广东深圳、上海等地进行了两证合并，房地产权证统一颁发，制定“房地合一”的地方法规。但是，由于我国从中央到地方垂直设立政府机构的传统，大部分没有整合。同时，简单的整合，也满足不了当今农村房屋共有情况、流转情况的需求。综上，全国农村房屋产权登记和产权证发放率非常低。
与此同时，由于农村房屋产权产籍管理机构不健全，出现了非房产管理部门发产权证现象。现有农村集体土地房屋持有的房屋权属登记证，有的是乡、村办理的宅基地证，有的是辖区政府办理的房产证等，存在多家发证和越权发证的现象，造成农村房屋产权管理混乱，资料不全，房屋来源不清，而且所发证件记载的建筑面积与实际面积严重不符。在实践中，非房产管理部门颁发的有关房产证件，只要产权人向乡镇政府提供村上证明就可以领取宅基地证，而村上的证明则只要农民向村委会提出申请或要求即可。调查、测量、核算等程序则减之又减，致使证上面积与实际不符。
（四）农村宅基地使用权和农村房屋的立法现状
农村房屋及宅基地权属管理的法规体系散见于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律以及某些相关的国家行政法规中。
1、 宪法和法律规定。
（1）《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以为，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
（2）《土地管理法》是我国专门调整土地管理方面的专项法律，该法第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，设计占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农民村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准。”
（3）《物权法》第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”第30条：“因合法建造、拆除房屋等实施行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”第29条：“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。”第31条：“依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。”
2、行政法规和部门规章
我国行政法规和部门规章对于宅基地使用权权属的规定比法律规定明确和具体。
(1)、1995年，国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该规定第26条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”第29条规定：“因房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者、空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。”第49条接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。第51条规定：“按照本规定第45条至49条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。”第52条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”第五十三条 一宗地由两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权。共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。
（2）1996年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”1999年、2004年国务院都发文相应的行政法规，规定城镇居民在农村购置的宅基地，不得发放土地使用证和房产证。2004年国土资部也出台相应的规章，规定了这种买卖不能得到合法确权。
（3）2008年建设部颁布施行《房屋登记办法》第四章专门规定了集体土地上房屋的初始登记、变更登记、转移登记等。该办法第八十二条规定：“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，可以依照本办法的规定申请房屋登记。法律、法规对集体土地范围内房屋登记另有规定的，从其规定。”第八十九条规定：“房屋登记机构对集体土地范围内的房屋予以登记的，应当在房屋登记簿和房屋权属证书上注明“集体土地”字样。”第九十条：“办理集体土地范围内房屋的地役权登记、预告登记、更正登记、异议登记等房屋登记，可以参照适用国有土地范围内房屋登记的有关规定。”
综上，我国调整农村宅基地使用权和房屋所有权权属确认的法律法规数量极少，政策性的文件效力层次低，且对于阻碍宅基地使用权登记和房屋所有权登记的各种问题都没有提供法律依据。
（五）各地通过政策性文件进行的确权尝试
自2012年中共十八大召开以来，为了深入贯彻落实党的十八大会议精神，建立健全农村宅基地房屋权属登记工作制度，保障农民合法财产权益，各地都在开展农村宅基地房屋登记发证调研，并就产权登记进行了尝试。例如2014年5月15日《关于转发中共诸暨市委办关于印发诸暨市“无违建”创建若干政策意见的通知》规定了农村宅基地确权登记时间、登记政策。就登记之间该通知规定分四个时间段：1987年1月1日之前，1987年1月1日至2009年12月31日、2010年1月1日至2012年12月31日、以及2013年1月1日后四个阶段。登记政策：根据批准面积予以登记，2013年1月1日后少批多建误差在3%以内的予以登记。飞村集体成员或者非农户口以合法继承方式取得农村房屋的，准予确权，危旧重拆重建，权利人死亡的，办理变更登记需要公证等材料。严格一户一宅，以及分户条件。就违法建筑建立了折价回购制度。宁波市大部分地区是从1992年初开展农村宅基地初始登记发证工作，至1993年底基本完成，发证率达到了90%以上，但是在1999年后，由于宅基地使用中存在的违规行为比较突出，登记发证率较低。山东省日照市于2013年6月17日印发《日照市农村房屋产权确权登记颁证试点工作实施方案》的通知，规定对使用合法取得的宅基地或集体建设用地，房屋所有权人与土地使用权人一致的农村房屋，按照“先地后房”、“房地一致”的原则进行登记。严格执行农村村民一户一宅和城镇居民不能在农村购买或违法建造房屋的规定，违法建设、权属有争议的以及违法国家政策取得的房屋，一律不予登记。同时，该通知又针对历史遗留问题，为防止“一刀切”，对不同历史时期建设的房屋，严格区分历史遗留问题和违法违规建设。该通知还提出了城乡统一的房屋登记制度，颁发国家统一印发的权属证书。
党的十八届三中全会要求完善城乡发展一体化体制机制，要保障农户宅基地用益物权，探索建立农村宅基地跨社置换、有偿退出、有偿使用的机制，积极稳妥开展农民住房财产权抵押、担保、转让试点。各地都在积极尝试，对于房屋所有权和宅基地使用权都各施政策，确权混乱。因此，我国亟需完善农村宅基地使用权和房屋所有权确权制度，让亿万农民安居乐业，农户的固定资产依法早日进入市场经济体制，提高农民固定资产的利用效率。
二、宅基地使用权和农村房屋权属确认的探索
(一)宅基地使用权与农村房屋权属之适当分离
1、“房地一体”之缺陷。
“房地一体”原则是就房屋与土地之物理上不可分离而言，但是从价值而言，房屋的经济价值和土地之经济价值是可分的，这个城市不动产流转的经验已经足以证实。早在古罗马时期存在“一物一权”、 “地上物属于土地”的法律格言，地上建筑物不得单独为所有权标的。随着经济发展，这样的所有权模式已经备受冷落。 “房地一体”原则，适用在处分土地或者房屋时，要考虑他们的物理不可分性，但是如果通过法律将物理不可分扩大到价值不可分，权利不可分，就会导致如今所述多种脱离实际，落后于当今社会经济发展的权属不明状况。
2、宅基地使用权和农村房屋权属分离的法律依据
我国《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，使用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第59条规定：“农村村民住宅等乡村建设，应当按照村庄和集镇规划，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。”以上是土地所有权与使用权等用益物权之相区分之依据。1995年，国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”可见，我国农村房屋在流转中涉及到宅基地使用权的权利流转。宅基地使用权的权利是独立于房屋所有权进行评价的。流转中，土地面积其需要在法定的面积范围内无偿取得也好或是超过面积部分需经过处理后取得也好，显见的是，我国在权利评价上，宅基地使用权和房屋所有权是彼此分离，相互独立的。
虽然我国在农村土地和房屋相分离的法律依据并不充分，在出台的法律中，我们可见端倪，只是我们需要进步一明确。
3、宅基地使用权和农村房屋权属不明的现状
如上所述，这几年随着经济发展，农村房屋隐性流转现象普遍，一户多宅等问题严重，但是“房地一体”导致，一方面农村房屋转让时土地一并转让，基于土地利益无偿取得，随房出让时土地利益低价转让普遍；另一方面，因为房地一体的在农村处理土地和房屋的关系时简单的广泛适用，导致在权利评价上也是简单的一体评价，这个就出现了房屋可否继承，若可继承，则房屋的土地使用权随房一同被继承，同理买卖亦是如此，而这个与土地使用权的成员身份以及集体所有又是有冲突的。这样的物理不可分适用到权利不可分，整合评价造成了诸多问题。
4、宅基地使用权和房屋所有权的权利价值分离破解确权困局
在农村，农户常常把绝大部分资金用在住宅建设上，农村房屋及宅基地成为大多数农村家庭的主要资源，如果因为生产需要而向银行借贷时，农民首先想到的是拿房产作为信用担保。现行的法律规定宅基地的无偿使用，一户一宅，房地一体，禁止交易等等都将农户的房产变成了“死”产，因此，农户为了改变自身的生活条件，只能进行隐性交易。很多地方政府的政策也进行了相应的调整，有限地尝试房地分离。如果允许农村房屋及宅基地流转，农民可以通过房屋租赁、转让、抵押所获得的租金、转让收益、周转资金，直接或间接增加农民财产性收入，提供农民固定资产的利用效率。例如实务中开发商将土地使用权和房屋所有权分别抵押，实务审判中，抵押合同是有效的，因为物理不可分不可扩大解释为价值不可分，主流观点是权利价值本身是独立且可分的。早在2008年就有观点提出农村宅基地使用权和农村房屋所有权的适当分离，以宅基地上建筑物区分所有权的维度，构建新型农村房地流转制度。笔者赞同房地分离的观点，但是建筑物区分所有权就破解农村房屋流转之权属确认困局，而宅基地使用权本身的权利价值仅仅还需引进他物权概念，进而实现宅基地使用权作为独立权利的权属确认。
（二）农村宅基地使用权之权属确认。
1、宅基地使用权确权之困局。
一方面，我国实行一户一宅、村集体成员、有限面积的无偿使用等附加在宅基地使用权上的限制条件都应视为我国的宏观调控政策。我国法律规定仅简单地从原始取得角度来考虑，但是对于继受取得这一部分，法律或者不允许流转，或者在个别部门法允许继受的情况下却不能确权。通过宏观调控将宅基地使用权的价值仅限于使用，忽略其市场经济体制下的参与权，不符合我国经济发展的需求。另一方面，我国就农村宅基地使用权的规定主要体现了城乡二元发展结构，而这样的结构给宅基地使用权在流转中确权亦增设了门槛，且有违平等原则和社会公平。随着社会的发展，城乡区分，已经严重危害了社会稳定。面对这样的现状，改革开放以后，政府开始逐步实施城乡一体化的改革措施。而将宅基地使用权与国有土地上的用益物权进行区分，独树一帜，是与城乡一体化发展相背道而驰的。因此，宅基地使用权要与国有土地上的用益物权一起融入同一个市场，就需要重新构建我国的宅基地使用权的物权制度。
2、宅基地使用权之权利价值流转现状
随着市场经济的发展，农村宅基地使用权的物权化越来越明显。根据《我国农村宅基地使用权现状调查报告》显示，在回答“你村买卖宅基地的人多买？”这一问题时，19%的人回答较多；在回答“有没有城镇居民在你村购买宅基地？”时，42%的人回答有。可见，宅基地使用权有买卖之处分行为。其他处分方式主要还有：（1）农房出租，因为房地一体，将宅基地使用权一并出租使用，进而实现地产租金收益。（2）抵押。随着经济发展，农户对于融资的需求越来越大，通过耕作来实现物质生活依然不能满足，创业的火燎从城市烧到农村，他们融资的唯一途径是房屋抵押。而农户房屋所有权是几乎体现在宅基地使用权上，因为房屋建造，价值不高，而是宅基地使用权的价值作为抵押不可缺少的部分。嘉兴、湖州等地都规定了农村房屋抵押，需要提交宅基地使用权和建设用地使用权。（3）征收。因开发区建设等需要通过征收方式让宅基地流转。征收的拆迁款很大一部分补偿是就土地征收部分的补偿。（4）作价入股。农户将宅基地使用权与承包经营土地一并作为股份与他人建立股份制公司，二者的收益按股份分红。（5）有偿收回。为了从农户手中收回多余的闲置宅基地，有些地方政府成立了农村住宅置换中心。可见，我国农村宅基地使用权在流转中的物权特性凸显。在这样的隐性流转中，宅基地使用权的权利价值已经成为独立于所有权的使用价值和交换价值，即他物权。
3、宅基地使用权权利价值流转之法律依据
我国《宪法》第10条原则性的规定宅基地使用权可以依法转让。《土地管理法》规定农村宅基地使用权可以转让，只是一户一宅，一旦转让，在申请不获批准。《物权法》第三编用益物权中专章规定宅基地使用权，但是就流转问题指向了土地管理法。《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，在伴随房屋流转而取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照规定处理，允许继续使用。但是这里的处理不等同于出让。截至2009年，行政法规和部门规章出台的规定以严禁宅基地使用权非法流转为主流。而2009年《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》强调了，加快农村土地确权登记，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。可惜的是宅基地使用权未包括在内。可见，我国就流转是允许的，但是流转的宅基地使用权在流转中的那些权利价值可以市场化，流转中和地上房屋的不可分性，也导致权利不明。
4、宅基地权属确认之引入：他物权构建我国的宅基地使用权的物权制度
传统民法将独立于所有权以外的他物权，按其权利价值是以追求物之使用价值还是强调物之交换价值，分为用益物权和担保物权。虽然我国《物权法》在用益物权一编，专章规定了宅基地使用权，但是就宅基地使用权而言，实践证明其本身权利是独立于所有权的一项他物权，有用益价值和担保价值。而这样的的权利相互联系又相互独立，物理的不可分与权利价值和物权价值进行区分，可见权利的细化和相互独立，在现金日渐发达的市场经济尤为重要，更是历史的选择。因此，笔者认为，应将宅基地使用权的性质定义为广义的独立于所有权的他物权来构建其物权制度，才能适应市场经济和社会发展的需求。
5、宅基地使用权和宅基地使用权的价值权应严格区分
有学者认为我国的宅基地具有如下特征：（1）宅基地使用权与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的，即人身依附性。笔者认为这不是宅基地使用权的特征。这是我国规定农户无偿取得宅基地使用权的条件，不是其特征，这就如同国有土地上的土地使用权，依法特殊主体可以通过划拨无偿取得使用权是一样的。（2）宅基地使用权具有从属性。村民房屋一经建成，就成为了房屋的附着物；笔者认为这亦不是农村宅基地使用权的特征，是房屋流转时，宅基地使用权与房屋的物理不可分导致的一并流转，但是其价值应独立于房屋。笔者认为房屋继承时，不代表农村宅基地使用权一并转让时是无偿的。这就如同，实务中开发商将土地使用权和房屋所有权分别抵押给不同的银行，即使《物权法》规定建设用地使用权和房屋所有权应一并抵押，但是审判实务中，对地产和房产分别抵押的合同效力，以确认有效为主流观点。因为价值权是可以分割的。宅基地使用权的价值权不具有从属性。（3）宅基地使用权具有无偿性和无期限性的性质。笔者认为，首先宅基地使用权并非无偿。只是农户在取得宅基地使用权时的福利政策，其采用的是无偿的方式，而不是减免或者有偿加上补贴等其他方式。无偿性不是宅基地使用权的特性，是国家就其使用的福利政策方式。无期限性，更不是宅基地使用权的特征。首先，根据我国法律规定，一户一宅，超出面积部分是要返还的，迁出村集体也是要返还的，只是基于农户就宅基地使用权的认识不到位，如果严格依法取回土地使用权会增加社会不稳定性，因此，我国几乎未收回。进而给人造成宅基地使用权一旦取得便具有世袭的特征，农户的子子孙孙便当然享有了立基人享有的宅基地使用权。（4）农村宅基地使用权具有一户一宅的特征。这是我国在批准宅基地无偿使用面积进行控制的要求，一户一宅。虽然这样的控制政策导致一户一宅发展为特征，然而我国应当突破“户”的概念，引入“人”的单位来限制宅基地使用权的多占现象。随着人口流动的增加和代代更替，户的概念越来越不稳定。工作迁徙、过世等等都导致一户的人口数量在变更，因此，就无偿使用宅基地的应当以人为单位，人是不变数量，以可变数量来确认宅基地无偿使用面积，增加了操作中的难度。综上，笔者认为一方面要在宅基地使用权本身的价值权的角度去破解我国农村宅基地使用权和房屋所有权的权属确认困境，另一方面，要正确理解我国在宅基地使用权保障居住权上的政策正确解读。
（三）农村房屋的权属确认
1、农村房屋权属确认之困局
农村房屋权属确认有两个内容，一方面是其所有权之权利确认；另一方面是所有权之外的他物权的确认。我国就房屋所有权的权利确认仅仅停留在原始取得时的物权确认。加上，我国在涉及农户房屋的物权时因为情况复杂，都只做了简单、模糊的规定。另一方面，随着社会发展，农户就土地和房屋的利用不仅仅停留在居住，在城市房屋紧张的局势下，农村房屋的他物权也在发挥作用，成为农户增加收入的主要途径，例如出租、作为商铺、出租作为厂房等等，但是我国法律的滞后性导致这些权利价值在隐性流转，规定的紊乱，导致房屋的他物权（包括用益价值和担保价值）的权属无法确认。
2.农村房屋所有权之权利价值流转现状
因为我国农村房屋登记为依申请，且在流转中，往往通过宅基地使用权和建设用地使用权证代替房屋所有权证，这样的流转程序，是的农户很少去进行房屋所有权登记，仅仅做了宅基地使用权的登记。因此，流转的过程中，农户无法提供房屋所有权，流转中无法体现房屋本身的价值。这里如下几层原因，第一，农户的宅基地使用权时无偿取得的。因此其虽然会考虑土地的利用价值，但是在出租时，不会根据土地出让金的市场价格来考虑；第二，农户建造房屋属于自建，并不需要建筑工地，招投标，自建一层、两层等等成本远低于城市；第三，在进行经营性流转时，农村房屋由于在法律限制经营性流转的范畴，因此隐性流转中，其没有行政监督导致的各种安全成本，例如出租时没有营业税的成本；第四，在买卖的过程中，由于合法性尚未确认，争议较多，在出卖时更会压低价格，无法公平、合理地体现农户房屋流转中的市场价值；综上，流转是事实，并且流转的形式正随着市场的选择更多样化，流转中房屋的各权利价值的独立性也越来越明显。
3、农村房屋权利价值流转之法律依据
根据如上所述，我国就农户房屋流转的法律依据甚少，《物权法》第30条：“因合法建造、拆除房屋等实施行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”第29条：“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。”剩下的就大部分指向了我国《土地管理法》，1999年实行，2004年修订。至于我国的行政法规、规章以及地方性法规和规章，都无法与法律相矛盾，因此，可以说，我国农村土地的物权制度从法律的制定上就几乎没有构建。直至今日，依然未构建。
4、农村房屋权属确认之引入：权利价值分离、他物权以及建筑物区分所有权
（1）房屋所有权的确认。如上所述，房地权利价值需进行分离，在此基础上探讨农村房屋所有权的权利确认。笔者认为所有权的权属确认需要从以下两方面进行确认：一方面，宅基地使用权的无偿使用者与房屋所有权者相分离。虽然宅基地与房屋具有物理不可分，但是，并不能因此推定房屋所有权者在发生变更的时候，所有权者自然是宅基地使用权者的无偿取得者。其在取得房屋所有权时，需要依法取得宅基地使用权，例如有偿方式和无偿方式两种。无偿方式是建立在满足我国保障住房的福利政策规定的条件之上。另一方面，就农村房屋所有权的权属主体不能仅限于成员。房屋的所有权是立基人建造的，属于立基人的私有财产，根据我国宪法的规定，私有财产神圣不可侵犯，房屋的原始取得所有权人有权依法进行处分。宅基地使用权收归集体所有时符合法律规定的，因为宅基地所有权是属于集体所有的，在有限的特殊情况下使用权经集体分配给符合条件的农户。但是房屋系农户建造，其所有权是农户的，而非集体所有。随着城乡人口流动组件增大，一户的成员不断在变更。因此，在流出的非集体成员，享有继承和买卖的权利，只是就土地部分利益应当独立进行价值偿付，以回归集体。
（2）房屋上他物权的确认 。农村房屋所有权之外房屋的他物权-担保物权和用益物权。随着我国农户房屋流转中，买卖、出租、抵押、征收、作为经营地址等扥，农村房屋的他物权已经凸显，在法律上应当给予确认。以防隐形流转之紊乱。
（3）建筑物区分所有权的引进。现代社会，随着中国工商业的发展和经济的繁荣，城市人口急剧增加，继衣食之后的居住问题日趋突出，对建筑面积的增长需求和土地面积的有限性，都促使建筑物不断向高空发展，而由此产生的建筑物区分所有的现象日益增多，但中国民法通则中并无相关规定，从而法官在解决纠纷时只能借鉴国外法律的相关规定。在中国制定物权法之际，人大建议稿，社科院建议稿和人大法工委的征求意见稿三个建议稿都无一例外的肯定了建筑物区分所有权存在的必要性。城乡一体发展的原则要求，农村房屋上亦应引入建筑物区分所有权。进而便于交易安全。例如，在出租过程中，不同的租客就承租的房屋上的建筑物区分所有权。买卖的过程中，亦可以独立的房间为单位进行出售，这就必然导致建筑物区分所有权的需求。
（四）结论
综上，笔者认为，在现有法律规定的集体土地上宅基地使用权的基本原则基础上确权应通过权利价值的独立性角度，重构其物权制度。通过权利价值的可分性来充分解决农村宅基地使用权和房屋的权利价值流转中的权属确认。但是这只是过渡阶段。随着社会发展，人多地少的矛盾会越来越突出，笔者认为应逐步从无偿使用宅基地使用权来保障农户居住权向无偿享有住房面积以保障居住权过渡。我国农村宅基地使用权一直被用来保障农户住房，进而出现了一户一宅，无偿使用等体现福利性的政策。然而，随着社会的发展，土地的利用价值空间越来越突出。土地价值不再仅仅是用来建造房屋居住，经过发展有了地上价值，空间价值，还有用益价值，担保价值等等，这些价值都可以市场化。截至2014年10月23日，我国农村的土地面积占全国土地面积的57.59%，资源的浪费可见一斑。因此，笔者认为，应通过保障农户的住宅而非保障其宅基地使用权，进而可以充分利用土地，并有效保障农户的居住权，降低其取得住房的成本。
浙江贞信律师事务所
陈友兰
13685709586