试析建筑规划区内人防车库的产权归属

作者：华旗（浙江贞信律师事务所）

　　建筑规划区内人防车库的产权归属问题，如同小区内其他车位或车库一样，在我国立法上和理论界一直没有得到解决。小区人防工程属于国家强制性规定的配建工程，在平时大多被用作停车库使用，在权属不明晰的情况下，开发商对人防车库的处分、使用方式也各不相同。有的开发商为使自己的利益最大化，将人防车库按个出售（只售不租），某些房产登记部门竟然也给予登记发证；有的开发商因房产登记部门拒绝登记，通过私下与相对方订立买卖合同或签订几十年长期租赁合同的方式变相出售（不接受短期租赁）；有的开发商委托物业公司将人防车位出租给业主或他人（这种情况极少）。这种混乱的做法在实际中产生了许多矛盾和问题，而且这些矛盾和问题都极难化解，纠纷一旦形成，往往会久拖不决。在私人汽车拥有量呈爆炸性增长的今天，如再不解决该等问题，将会严重影响业主、开发商和物业管理者之间的关系，妨碍和谐社会的建设。

　　建筑规划区内人防车库的权属问题，实际上就是人防工程的权属问题。对于人防工程的建设，法律上有明确的规定，《人民防空法》第二十二条规定：城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室；《浙江省实施<人民防空法>办法》第十二条规定：国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须按照有关规定修建防空地下室。因此，按规定在新建建筑物时建造人防地下室是房地产开发单位的法定义务。但是，人防地下室建成后，其所有权归谁？是归国家还是归房产开发商或是归小区全体业主所有？法律对此没有明确规定。《人民防空法》第五条第二款仅规定人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，并没有对其所有权的归属作出规定。

　　《物权法》第七十四条第二款规定，建筑规划区内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。该条规定适用于规划停车库、位，但建筑规划区内的地下人防工程其规划用途为防空，并非专门的规划停车库、位，因此，对人防车库的所有权归属，并不能适用该条规定由当事人进行约定。

　　本人认为，建筑规划区内的地下人防车库应归小区全体业主共有，理由如下：

　　第一、人防车库不应归国家所有。

　　由于人防工程属国防公共产品，在修建人防车库时国家又给予了税费减免等方面的优惠条件（《人民防空法》第五条规定），即国家有间接的投入；围绕人防车库的权属与使用问题开发商与业主纠纷不断且难以解决。因此，有不少人提出人防车库归国家所有，有些地方甚至立法规定。《沈阳市民防管理规定》第二十七条规定，按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的民防工程，产权为国有。2006年初，宁波市人民政府在起草《宁波市人民防空工程使用管理暂行规定》时，也有不少立法者、专家提出要将结合城市民用建筑修建的民防工程归为国家所有。此种规定，有如快刀斩乱麻，看似能解决一些民间纠纷，但是，这样的规定违背了法律，损害了私人的财产利益。

　　人防工程虽属国防公共产品，但这种产品与其他国防工程相比具有特殊性，具体表现为，在平时，只要经过有关部门批准，它是作为普通工程加以利用的，可以作为仓库、商场或停车场等，只有在战时，它才正式作为人民防空场所使用。对人防车库这种平战结合的工程不能武断地认为非国家莫属。结合民建的人防工程的投资者并非国家，虽然国家对人防工程有间接的投入（税费优惠），但这种投入并不能成为国家取得所有权的依据，对这种投入应该理解为，国家将民建工程准备在战时作为防空工程使用，增加了工程建设的费用，还减损了工程的部分使用功能，故而对投资者进行一定的补偿。谁投资谁取得所有权是基本的法律规则，如果国家要将并非由其投资的人防工程收归其所有，根据《立法法》第八条的规定，也应由法律（狭义上的）作出规定，而市级地方政府的规章处于法律位阶的最底层，根本无权作出将民建人防工程收归国有的规定。至于开发商与业主为人防车库归属、使用的矛盾与纠纷，更不能简单地用收归国有的办法去解决。因此，人防车库归国家所有的提法缺乏依据。

　　有人认为，将于今年10月1日起施行的《物权法》第五十二条规定，国防资产属于国家所有，因此人防车库将来必定属国家所有。其实，《物权法》的该条规定并非最新规定，早在1997年3月14日颁布施行的《国防法》第三十七条第二款就对国防资产归国家所有作出了明确规定。人防车库是否归国有，首先要确定其是否属“国防资产”，《国防法》第三十七第一款对“国防资产”界定为：国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。人防车库建设时，国家既没有直接投入资金，又没有划拨土地，而且人防车库是平战结合工程，建设目的并非只为国防，故人防车库不属于“国防资产”。《物权法》第五十二条的规定不能解决人防车库的所有权归属问题。

　　第二、人防车库不应归开发商所有。

　　首先要声明的是，这里所分析的人防车库是指开发商结合待售商品房建造的人防工程，而非建设单位结合自用房屋建造的人防工程。人防车库的所有权不应归开发商，其理由又有下述几条。

　　首先，从人防车库的性质看，人防车库不仅是人防公共产品，还是主体建筑的配套工程设施。从实践操作来看，在建筑物规划设计时，人防车库内的车位数也是计入主体建筑的法定配套车位内的。人防车库属于配套工程设施，是主体建筑物的从物，其所有权应随主体建筑物权利的转移而转移。

　　工图预算项目的公共停车库（棚）、锅炉房……围墙等建设费用中，按规定应由商品住宅开发项目负担的费用，构成商品住宅价格的一部分。江苏省在其《商品房价格管理规定》中也有与浙江省类似的规定。从上述规定可以看出，人防车库的建设费用是应计入商品房的成本内的，虽然现在开发商有权自定商品房销售价格，但其在测算房屋成本时，必然会遵循有关计算规则，不太可能不将人防车库的建设费用计入其房屋成本。购房者购买商品房并支付购房款后，开发商在人防车库建设上的投入实际已经转嫁给了购房者，购房者才是人防车库最终的投资者，人防车库的所有权理应要归全体业主。

　　最后，从人防车库所用的土地权利来源看，它是来源于业主的土地使用权。购房者购买房屋后，即享有了相应土地的使用权。虽然我国现行法只规定了以地表为客体的国有土地使用权制度，尚无地下空间利用权制度，但是，作为与主体建筑配套的人防工程所用的地下空间必然要基于地表的土地使用权。开发商将地表土地使用权转让给购房者后，再继续占用该土地地表之下的空间就成了无本之源。因而，开发商将房屋出售给他人后再继续占有地下空间的行为失去了法律上的依据，有侵权之嫌疑。既然开发商无权占有他人地表之下的空间，则其对地下空间内建筑的所有权更是无从谈起。

　　第三、人防车库应归小区全体业主共有。

　　人防车库归全体业主所有，其理由在上文已有陈述，可以归纳为：人防车库为主体建筑的法定配套工程，其所有权应随主体建筑所有权的移转而移转；人防车库的最终投资者是购房者，根据谁投资谁所有的原理，人防车库应归全体业主所有；人防车库的地下空间利用是基于业主的土地地表使用权；国家取得人防车库所有权没有法律依据。除此之外，归全体业主所有的制度能使人防车库得到最充分、有效的利用，同时，该种利用是在征得有关部门批准的前提下，不会影响战时的使用效能。

　　总之，笔者认为，对人防车库的权属必须作出规定，这样才能使开发商和购房者在商品房买卖过程中有一个明确的预期，减少和避免纠纷的发生。人防车库应规定为业主共有，这样的规定不但符合法律的精神，而且能使人防工程的使用功能得到更充分有效的发挥。

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